姚尚建 | 城市身份的权利附加
作者简介
姚尚建，教授，博士研究生导师，华东政法大学政府理论研究所所长
1949年之后，中国城市体制的背后是政治权力结构的调整，这种调整确认了中国城市体制的工人阶级属性，并通过票证、户籍制度分割了城乡的政治联系，形成对城市居1949民身份的权利附加。1978年之后，虽然城乡关系的对立与权利差距曾被农村工业生产的发展短暂否定，但是市管理县体制重新把农村的发展置于城市发展之后。为了追求权利的平等，大量农村人口涌入城市，由于城市身份的缺乏，进入城市的农村人口仍然无法实现与城市居民的权利平等。因此城市身份仍然有捍卫城市壁垒的可能性，而这些，正是城市化推进的困难所在。
城市化意味着人口的城市准入与公共政策的改变，因此城市化首先是一个政治过程，“对于政治行为，一般可以从三个维度来描述：组织化程度、制度化程度，以及所追求的社会变革的程度”。同时，城市化还体现为一个社会过程，“城市化不只是一个建造过程，还是一种实现共同利益的方式———建造者、使用者以及居住者一同设计、建造和管理，并协调相互利益。这意味着，城市化就是通过建筑来创造特定的社会和经济生态。城市体系是城市化登峰造极的产物，也是第二种主要的城市建造方式”。中华人民共和国成立以来的城市体系既包括已有的城市建设，也包括通过三线工程建设形成的城市，这些城市背后的政治结构与权利赋予成为中国城市体系的主要内容。
01
中国城市体制的等级结构
（一）城市政治等级的确立与变迁
长期以来，中国的城市往往是政治推动的产物，而秦汉时期尤为关键。秦始皇在统一全国的过程中，即在全国推行郡县制；汉初，高祖刘邦即令“天下县邑城”，从而在制度上确立了全国性的郡县城市体系。在郡县制格局下，一些重要的城市分别成为各级政府的治所，从而奠定了长达2000 余年的城市政治等级基础。虽然在晚清民国时期，中国实施过短时期的城市自治，但是基本上没有撼动中国城市等级的政治惯性。
1949年，中国共产党获得革命胜利，从而构建了自身的城市体制，这一体制本身既来自传统，也来自政治集权的需要。1933 年12月，中华苏维埃共和国临时中央政府公布了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法》（草案），规定苏区城市分中央直属、省属、县属、区属等4 等，该法还同时规定“市苏维埃为全市的最高政权机关，由全市选民选举代表组成之”，市苏维埃下设扩大红军委员会、工农业委员会、国有财产委员会、教育委员会、选举委员会、工农检查委员会等二十多个机构。这一城市分类为中华人民共和国成立以后的城市体制奠定了基础，并初步形成中国城市的政治等级。
（二）城市体制的外部扩张
对于市制，学界有不同的认识。本文采纳如下的观点，即市制有广义、狭义之分：广义的市制，是指城市的管理体制，包括城市特定地域空间的行政组织结构、职能结构、行政管理方式和行政运行机制的总和；而狭义的市制仅是指城市建制制度，即城市行政区划体制。因此城市体制既可以表述为作为行政区划的城市体制，也可以理解为作为管理体系的城市体制。
中国的城市体制深受郡县制的影响，这种影响既体现为城市的外部形态，也体现为城市的内部结构。《中华人民共和国宪法》第三十条规定，中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。1989年通过现已废止的《中华人民共和国城市规划法》第三条则明确：“本法所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市和镇。”因此可以看出，中国城市分为直辖市、省辖市和镇等三种类型，使中国城市的政治等级有了法律的刚性规定。
虽然法律规定中国城乡分离的体制，但是20世纪50 年代初，为了解决大城市的蔬菜和副食品供应，一些市开始实行市领导县的体制，如1949 年兰州领导皋兰县，1950 年旅大市管辖了旅顺市（县级）、金县和长山县，在这些地区，市领导县主要是为了保证城市的蔬菜等物资供应。1958 年1 月，上海市实行市领导县体制，共领导11个县。随后，北京也管辖4 个县。1959 年9 月，第二届全国人大常委会第九次会议决定，直辖市和较大的市可以领导县和自治县，第一次以法律形式确认市领导县体制。
（三）城市体系的初步扩张
市领导县体制成为中国纵向政治结构的组成部分，在城市的膨胀中，一些特大城市形成了。一些城市内部形成分区治理，这就是我国法律制度中的“设区的市”。根据《中华人民共和国宪法》第九十七条规定，除了直辖市以外，省辖市还分为设区的市和不设区的市两类。市和市辖区设立人民政府，作为不设区的市或市辖区的派出机关，街道办事处以市或区的名义进行管理，从而形成市—区—街道的权力架构。
需要强调的是，这种内部体系有一个逐步形成的历史。在中华人民共和国成立初期，民国时期的保甲制度废除，城市普遍形成市区两级架构，一些规模较大的城市就分为多个区。1949 年5 月27 日上海解放，市人民政府就设有黄浦、嵩山、卢湾等20 个市区及新市、江湾、真如等10个郊区，共辖30个区，但是随着行政区划的逐步调整，尤其是到了1956年，近三分之一的市区和郊区被合并。市区的合并在全国城市中被推行开来，1950年7月，成都市的14个区也被合并为8个区。
合并之后的市区和郊区形成街区管理的强化，但是作为在农村成长起来的革命党，中国共产党严重缺乏管理城市的经验，很多地区的城市管理与农村管理模式相似。一些城市在接管旧政府的区公所后，曾在区公所下设街政府作为城市的基层政权组织。1949年6月，刘少奇指示，城市要以恢复生产为中心全面安排工作，城市的政权不能像农村那样分成小块块来划地而治。据此，北京市政府决定撤销街政府并将其与派出所合并，把区政府也作为市政府的派出机构，因此街政府在北京市只存在了两个多月。天津市也于1949年初设立街政府，不久更名为街公所；6月撤销建制并入公安派出所，1952 年重新恢复为街公所。1954年12月，全国人大常委会通过《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》，两部法律规范明确了居民委员会作为居民自治组织的地位，而街道办事处的主要任务则为办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项、指导居民委员会的工作、反映居民的意见和要求。条例的颁布，将城市管理功能下沉到街道，街道同时成为政府与居民自治的连接环节。
中国城市体制的身份锁定
02
在马克思主义经典作家那里，虽然城市集聚了大量的生产工人，但是城市并不属于工人，城市仍然是资产阶级的政治堡垒。它们“创立了巨大的城市，使城市人口比农村人口大大增加起来，因而使很大一部分居民脱离了农村生活的愚昧状态。正像它使农村从属于城市一样，它使未开化和半开化的国家从属于文明的国家，使农民的民族从属于资产阶级的民族，使东方从属于西方”。在无产阶级获得政权以后，势必就要改造这种已经形成的、没落的城市，使之具有无产者的政治符号。
（一）工人阶级的生产型城市
恩格斯在《英国工人阶级状况》中把工业资本主义的发展、城市、无产阶级的形成结合到一起，恩格斯认为，工厂生产方式促进大城市的形成和专业化；工人住宅区体现出大城市的空间隔离特征；城市激发了工人的阶级意识和政治能动性。在中华人民共和国成立初期，较小的工业规模和产业工人队伍，构成了这一时期的城市特征。
1949 年3 月5 日至13 日，中共七届二中全会在西柏坡召开，毛泽东在会议报告中指出，在全国胜利的局面下，党的工作重心由乡村转移到城市，“只有将城市的生产恢复起来和发展起来了，将消费的城市变成生产的城市了，人民政权才能巩固起来”。Kam Wing Chanr 研究发现，1949 年后中国城市化进程中高速工业化与低城市化率并存，这种世界范围中罕见的城市化进程只有从生产先于消费、消灭城乡差别等社会主义城市理论出发才能充分理解，但是由于这一逻辑同时压制了城市服务业的发展，因此为城市的商业化转型增添了变数。
（二）城市的工人阶级身份
“中国在1949 年以后建立了一种特殊的社会结构：城乡的分野和政治化的社会分工，这造就了职业对社会身份的极化。中国的工业生产和政治、经济进程，都在维护既定政治权力框架、固化城乡阶级分野和保卫现有政权的框架下展开”。在依靠工人阶级的基本思路下，城市体制日益具备了工人阶级的属性。例如，针对工人住房条件的恶化，1951年毛泽东就提出有计划地建筑新房，修理旧房，以满足人民的需要，一批工人新村随之在大城市陆续建设，“在新政权看来，‘建造住房’首先是关于为哪个阶级服务的问题……更为重要的原因是，作为无产阶级政党的新政权必须通过实际行动———为工人建新村———来履行‘工人阶级当家作主、依靠工人阶级建设社会主义城市’的政治承诺”。
虽然中华人民共和国成立初期的三线建设给东部一些城市工业带来影响，但是从全国范围来看，中国工厂数量的绝对增加催生了大量的工业城市，也形成一支日益壮大的工人队伍。在社会主义主义城市理论中，工人不再是出卖劳动的雇佣劳动者，工人阶级在接管、管理城市之后，城市也赋予工人合法的身份。同时，城市化与工业化的发展催生了大量的城镇人口。1953年，为了解决城市人口对于粮食的需求矛盾，国家垄断了农产品市场，在全国实施了长达32年的粮油棉花等统购统销政策。统购统销制度虽然解决了粮食问题，但也深刻影响了市场体系尤其农村的经济发展。
短缺经济不仅催生了统购统销制度，还催生了票证制度。与20世纪80年代结束的统购统销相比，票证制度直到20 世纪90 年代才陆续退出市场。票证制度的确立主要表现在两个方面：一是通过票证对统购统销进行制度性安排，二是通过各种规章对票证本身进行制度性安排。统购统销政策则分两个部分进行，在粮食从农村统购以后，在城市、对机关、团体、学校、企业等人员进行统销。一般市民可凭证购买，从而保证了城市的粮油供应，确保城市化和工业化的稳步推进。同时需要看到的是，中国粮食统购统销的出发点是向“三农”索取工业化的粮食、原料、资金的积累，是通过压缩、控制市镇居民的消费水平来维持低工资，为不断产生工业的高额利润提供条件，其本身也并不天然与计划经济、社会主义契合。尽管城市工人或城市居民的消费能力受到压制，但是与饱经盘剥的农民来说，城市户口意味着更稳定的“铁饭碗”生活，这种生活恰恰是标签化的、城市的工人阶级的身份赋予的。
（三）城市身份的权利附加
从票证字面上看，票是价值的标志，证是资格的证明，但是从统购统销的政策效果看，作为有价证券，票据的持有意味着权利的分配，证件则是持有票据的前提。在短缺经济时代，拥有证件的城市居民通过票据实现了权利的保障甚至附加，无法持有城镇户口证件的其他居民则被排除在权利之外。在粮食分配的过程中，城市户籍人口根据不同的职业又有差异，如“县机关干部、教师、医师每人每月27 斤，区乡干部33 斤，居民24 斤，大学生33 斤，中学生22斤到24斤，儿童15斤；工人按工种：特殊工种45斤，重体力劳动工37斤，一般体力劳动工30到33斤，轻体力劳动工27斤等等”。
除了粮油等物资供应以外，1949 年以后的中国还把大量的学校、医院、车站、文化馆、博物馆等公共设施建设在城市，使城市居民拥有更多超越农村居民的权利。1958 年，我国新的户籍制度建立，劳动力的自由流动被严格限制，这种充满矛盾的、等级制的城乡户籍既分割了两种社会生产和生活，也分割了权利。城市户口作为一种稀缺资源，吸引了大量农业人口的关注，大量的农业人口无论求学、工作都把获得城市户口作为既定目标。附加在户籍制度身份上的各种福利待遇与原户籍存在千丝万缕的联系，成为中国城镇化过程中的“无形堤坝”。同时，在城市体系内部，也有直辖市、计划单列市和省辖市等不同的等级，公共资源的分配基本上遵循着这样的等级序列进行，这就为城市居民内部的权利差距提供了制度确认，而进入政治等级更高的大城市工作与生活则成为又一种社会流动的身份标志。
城市身份造成的权利附加尤其体现在政治权利上，在形成全国或地方权力机关———各级人大时，城乡居民形成不同的政治权利。早在1953 年，我国就制定了第一部选举法，但是也早早地开创了“不平等投票”的先例。1979年选举法，规定了人大代表选举时的不同人口比例，按照当时的规定，自治州、县、自治县人大农村每一代表所代表的人口数4 倍于镇每一代表所代表的人口数，省、自治区人大比例为5∶1，全国人大为8∶1。选举法在1995年有过修改，将各级人大在农村地区和城镇地区的人口代表比例统一为4∶1，由此正式形成1/4条款现象。以法律规定并固化城市居民对于农村居民的身份性歧视，在世界选举制度上十分罕见，也饱为国内学界所诟病。
03
中国城市体制的持续强化
（一）城市空间的持续扩张
在前文曾经提及，中国的城乡关系是彼此分割的，但是在一些大城市，比如上海，为了保证城市功能的行使，一些乡村郊区也并入上海，起着城市菜篮子的作用。1956年前后，上海市10个郊区归并为东郊、西郊、北郊等3 个大郊区。此时，全市土地面积654 平方公里，1958 年1月，上海、宝山、嘉定等3 个县划入上海市；同年11 月，川沙、南汇、奉贤等7 个县也划入上海市，上海市的辖区范围扩大到5910 平方公里。其中，11个郊县5718.09平方公里。城市空间的扩张意味着城市管理事务的增加，尤其是在1978 年以后，中国社会结构发生深刻的变化，市场的复苏、人口的流动催生了城市基层治理的组织结构虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府的派出机关，但是由于城市治理的复杂性，上海首倡的“两级政府、三级管理”的模式开始在全国城市推行，由于划清了市、区的管理职能，街道办事处的功能开始逐渐膨胀，街道作为一级政府的呼声不时见诸文字。
（二）城市权力的快速蔓延
1978 年以来，中国城市化提速（见表1），同时，经过一段时间的回潮，1983年，市管理县体制在全国范围确立，城市开始拥有超越农村的政治权力。领导县的地级市1982年仅有55个，到2001年则达253个，领导着1445 个县级行政区（不含市辖区），分别占市和县级总数的95.5%和70%。
市领导县体制的确立实现了中国城乡的制度合辙，相对闭锁的中国地方发展确立了工业化和城市化的双重目标。从发展经济学的角度，我国在“一五”计划时期进行的国家工业化实际上只是城市工业化，当时占全国人口80%以上的农村并未参与其中，不断增加的农村剩余劳动力也未能被工业吸收，直到1978 年农业劳动力在社会劳动力中的比重仍高达89.7%。只是从1978年开始的农村改革，才开始启动非农化过程，劳动力要素的区域流动也变得越来越普遍和合法化。改革开放以来，城市化推进的速度明显加快，1998 年城市化比工业化落后11.8 个百分点，差距比1978年减少了14.6个百分点。
与这一时期城市工业化同步的是中国农村的工业化。在经济力量的推动下，乡镇企业迅速崛起。1978—1983 年，乡、村两级企业的就业人数由2 827万增加到3 235万，产值由493 亿元增加到1017亿元；到1994 年，全部乡镇企业已达2 495 万个，职工人数达12 018万，产值总额达到42 589亿。工业部门在农村与城市的同步发展，加快了全国工业化的进程。从城市政治学的角度，由于实现了城市对乡村的领导，乡村的发展必须服务于城市的发展。城市通过外部的权力扩张强化对乡村资源的汲取，失去资源和精英的乡村开始衰败，以乡镇工业为标志的农村工业逐步凋敝。
（三）城市制度的身份争论
1954年，刘易斯提出二元经济理论，认为一个国家或地区的工业化和城市化是同步和一致的，城市化就是随着工业化的推进，人口由农村向城镇或城市转移和集中的过程，经济发展就是现代工业部门的扩张以及经济活动的重心和人口及劳动力由农村到城市、由农业到工业的转移过程。只要农村存在边际生产力为零或负数的农业劳动力，这部分劳动力就会源源不断地从农村流向城市，从农业部门向工业部门转移，直到城市现代化工业部门吸纳完农村传统农业部门的所有剩余劳动力为止，届时劳动力能够充分就业，工业化和城市化得以基本完成，但是在中国生产型城市的建设过程中，城市对于农民的转化并不积极，农民工的过渡性身份就是其中一个典型的例证。
在中华人民共和国成立初期的城市中，工人阶级的属性是城市合法性的重要来源。在改革开放之后的城市化进程中，大量的农业人口进入城市从事城市建设和工业生产，从而成为一个特定的群体———农民工。农民工到底是属于农民还是工人一度成为争论的焦点。一种普遍的观点认为，城市农民工是20 世纪90 年代以后在中国社会出现的一个庞大的社会群体，虽然他们的户籍在农村，但却在很大程度上融入城市社会，他们不再从事农业生产，正在向工人阶级转化，因此是中国工人阶级的一部分。
事实上，对这些拥有农村户籍的、从事工业生产的农民工阶级属性争论的背后是对这些人员城市身份的争论，也是关于这些个体是否拥有进入城市的权利的争论。据国家统计局数据，截至2017年年末，中国大陆总人口139 008 万人，其中，城镇常住人口81 347 万人，占总人口比重（常住人口城镇化率）为58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%，比上年末提高1.15个百分点。因此，从人口城市化率与户籍城镇化率的差距不难看出，在中国的城市化进程中，既存在工业化与城市化的背离，也存在市民化与城市化进程的背离。作为当代中国城市的边缘群体，农民工市民化是解决农民工问题、实现农民工向工人阶级转化的根本途径；同时，如何实现农民工的市民化成为检验城市化进程的重要尺度。
结论
04
在过去的五年里，我国八千多万农业人口成为城镇居民。党的十九大报告回顾了过去五年我国城市化建设的重要成就，同时明确了新时代我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这样的判断同样揭示了中国城市化进程的基本思路。中国的城市化伴随着工业化和人口的迁徙，同时中国城市体制的背后是政治权力结构的调整。在1949年以来的中国城乡分离中，城市居民得到工人阶级的身份支持，同时在户籍、票证等制度设计下，城市居民的身份得到更多的教育、卫生、住房等权利的附加。虽然在20世纪80年代之后，随着农村工业的发展，城乡分离的壁垒一度消解，但是市管理县体制重新筑起了制度之墙，从而使农村的发展依附于城市发展。在城市蔓延的土地约束和人口膨胀导致的治理压力下，一些中小城市陆续放开户籍等限制，但是在一些特大城市，那些附着更多权利的城市身份仍然拥有捍卫城市壁垒的可能性。这些正是城市化推进的困难所在，但是在这种困难背后，我们必须面对的问题在于，如果城市体制意味着对于乡村的持续性剥夺，那么这种剥夺之后的持续高涨的权利主张和社会运动则可能最终瓦解刚性的城市体制，因为城市的角色不仅属于国家，还属于人口自由迁徙的社会性后果。
责任编辑：张谕鸽
文章来源：《行政论坛》，2018年第5期
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